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為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）關(guān)于“加強(qiáng)基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)”的要求，國(guó)家發(fā)展改革委于近期會(huì)同財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工作辦法》），同時(shí)制定出臺(tái)了《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）。總體看，《工作辦法》和《管理辦法》的出臺(tái)十分及時(shí)必要，其核心在于通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和有效的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)政府投資基金進(jìn)一步優(yōu)化布局和投向，促使基金回歸本源、服務(wù)戰(zhàn)略、提升效能，從而在服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局中發(fā)揮更重要作用。

一、加強(qiáng)基金投向指導(dǎo)的核心邏輯：從“有沒(méi)有”到“好不好”的必然要求

政府投資基金作為引導(dǎo)財(cái)政資金與社會(huì)資本結(jié)合的重要載體，在吸引社會(huì)投資、優(yōu)化資源配置、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著基金數(shù)量和規(guī)模的快速增長(zhǎng)，一些深層次問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)：部分基金定位模糊，偏離了服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的政策性初衷，存在“泛化”和“異化”風(fēng)險(xiǎn)；一些地方基金投資領(lǐng)域交叉重疊，導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和資源內(nèi)耗；少數(shù)基金運(yùn)作不規(guī)范，異化為違規(guī)招商引資的工具，甚至變相增加地方政府隱性債務(wù)。這些問(wèn)題不僅影響了政府投資基金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，還可能對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，扭曲市場(chǎng)資源配置。因此，無(wú)論是四部門(mén)聯(lián)合制定的《工作辦法》，還是構(gòu)建了政府投資基金投向評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的《管理辦法》，出臺(tái)都正當(dāng)其時(shí)其主要目的在于推動(dòng)政府投資基金的發(fā)展從追求數(shù)量和規(guī)模的“有沒(méi)有”，轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量和效益的“好不好”，促進(jìn)我國(guó)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展。具體到《工作辦法》和《管理辦法》，其核心理念和管理邏輯主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：

（一）突出基金的政策性定位，確保“投得準(zhǔn)”

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，政府投資基金的發(fā)展定位是：聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

《工作辦法》第二條進(jìn)一步明確，政府投資基金應(yīng)當(dāng)“突出政策性定位”，其根本任務(wù)是“有力有效支持重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)”。這從根本上厘清了政府投資基金與純市場(chǎng)化基金的本質(zhì)區(qū)別。政府投資基金不是追求短期財(cái)務(wù)回報(bào)的逐利工具，而應(yīng)立足于服務(wù)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，盈利不是第一目的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與投資引導(dǎo)更為重要。國(guó)家發(fā)展改革委通過(guò)明確的投向引導(dǎo)（《工作辦法》第四條），指導(dǎo)政府投資基金將投資焦點(diǎn)鎖定在國(guó)家最亟需的領(lǐng)域。

為更好的發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)作用，形成資金合力、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，《工作辦法》第七條和第八條對(duì)國(guó)家級(jí)基金與地方基金的功能定位和重點(diǎn)投資方向也進(jìn)行了梳理，提出國(guó)家級(jí)基金要“立足全局”“抓大放小”，聚焦跨區(qū)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的示范引領(lǐng)；地方基金則需“找準(zhǔn)定位”“因地制宜”，支持本地特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)。這種分級(jí)分類(lèi)、協(xié)同發(fā)展的思路，旨在構(gòu)建一個(gè)央地協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局，促進(jìn)優(yōu)化全國(guó)生產(chǎn)力布局，避免“一哄而上”和低水平重復(fù)建設(shè)。

（二）劃定行為紅線(xiàn)，確保“投得穩(wěn)”

風(fēng)險(xiǎn)防控是政府投資基金規(guī)范健康發(fā)展的生命線(xiàn)?！豆ぷ鬓k法》第六條以負(fù)面清單形式，明確列出了政府投資基金的禁止類(lèi)投資行為，包括不得通過(guò)名股實(shí)債變相增加地方政府隱性債務(wù)、不得從事規(guī)定以外的公開(kāi)交易類(lèi)股票投資、不得從事期貨等衍生品交易、不得對(duì)外擔(dān)保、不得開(kāi)展承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的投資等。這些條款為政府投資基金運(yùn)作劃定了清晰、不可逾越的“紅線(xiàn)”，是防范金融風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵防火墻，確保政府投資基金運(yùn)作的規(guī)范與安全。

（三）建立評(píng)價(jià)閉環(huán)，確保“投得好”

《管理辦法》及其配套的指標(biāo)體系，構(gòu)建了一套覆蓋“募、投、管、退”全流程的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制。這不僅是簡(jiǎn)單的考核，更是引導(dǎo)政府投資基金持續(xù)優(yōu)化投資行為的管理工具。評(píng)價(jià)結(jié)果直接與激勵(lì)約束措施掛鉤（《管理辦法》第九條、第十條）：對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果排名靠前的基金，將在項(xiàng)目推介、融資支持、合作參股等方面給予傾斜；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果靠后或存在負(fù)面行為的基金，則將面臨約談、通報(bào)、調(diào)整出資和管理費(fèi)等約束措施。這套“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的機(jī)制，將政策導(dǎo)向有效傳導(dǎo)至基金管理機(jī)構(gòu)，驅(qū)動(dòng)其不斷提升專(zhuān)業(yè)能力和投資效率，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)和戰(zhàn)略目標(biāo)的有效達(dá)成。

二、投向評(píng)價(jià)具體標(biāo)準(zhǔn)：成熟精準(zhǔn)，可操作性強(qiáng)，指導(dǎo)作用明顯

在綜合考慮各部門(mén)建議并吸收業(yè)界和專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定的《工作辦法》和《管理辦法》，總體上成熟精準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的可操作性，指導(dǎo)作用明顯。

（一）文件結(jié)構(gòu)清晰，管理要求系統(tǒng)

四部門(mén)聯(lián)合制定的《工作辦法》，從政府投資基金的設(shè)立方案、投資方向、負(fù)面清單、國(guó)家基金與地方基金的戰(zhàn)略定位、政府部門(mén)對(duì)政府投資基金投資方向的指導(dǎo)方式、投向評(píng)價(jià)工作的具體實(shí)施等方面提出了規(guī)范性要求與指導(dǎo)。

《管理辦法》提出了對(duì)政府投資基金進(jìn)行投向評(píng)價(jià)的具體工作要求，明確了投向評(píng)價(jià)的上位法依據(jù)、責(zé)任部門(mén)、評(píng)價(jià)對(duì)象、時(shí)間要求、評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用、扶優(yōu)限劣、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等重要問(wèn)題，系統(tǒng)性的構(gòu)建了投向評(píng)價(jià)管理的工作框架。

關(guān)于投向評(píng)價(jià)具體指標(biāo)，是業(yè)界最關(guān)心、最常用，需要逐項(xiàng)執(zhí)行、反復(fù)查閱的內(nèi)容，且亦是未來(lái)可能需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、適時(shí)優(yōu)化的內(nèi)容，《管理辦法》以附件形式，系統(tǒng)列示了政府投資基金投向評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)實(shí)用，清晰明了。

以上兩個(gè)辦法與一個(gè)指標(biāo)體系，使《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于“加強(qiáng)基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)”的要求落地生根，系統(tǒng)且清晰。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)，導(dǎo)向精準(zhǔn)

投向評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行投向指導(dǎo)最有利的抓手，此次投向評(píng)價(jià)與指導(dǎo)辦法確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，力求科學(xué)、精準(zhǔn)。

指標(biāo)設(shè)置上，共設(shè)置三個(gè)一級(jí)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)。三個(gè)一級(jí)指標(biāo)是政策符合性指標(biāo)、優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)、政策執(zhí)行能力指標(biāo)。其中，政策符合性指標(biāo)下設(shè)支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展情況、支持科技創(chuàng)新和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化情況、推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)情況、支持綠色發(fā)展情況、支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)民間投資、壯大耐心資本情況、帶動(dòng)社會(huì)資本情況、服務(wù)社會(huì)民生等其他重點(diǎn)領(lǐng)域情況8個(gè)二級(jí)指標(biāo)；優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)下設(shè)落實(shí)國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略情況、重點(diǎn)投向領(lǐng)域契合度、產(chǎn)能有效利用情況3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；政策執(zhí)行能力指標(biāo)下設(shè)資金效能情況、基金管理人專(zhuān)業(yè)水平2個(gè)二級(jí)指標(biāo)。為使指標(biāo)體系指導(dǎo)性、實(shí)用性更強(qiáng)，還在7個(gè)重要的二級(jí)指標(biāo)下設(shè)20個(gè)3級(jí)指標(biāo)。

分值標(biāo)準(zhǔn)上，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分別就一、二、三級(jí)指標(biāo)設(shè)置了明確的分值標(biāo)準(zhǔn)，既增強(qiáng)了可操作性，又更好的發(fā)揮了重點(diǎn)事項(xiàng)的引導(dǎo)作用。例如，政策符合性一級(jí)指標(biāo)分值為60分，突出了政府投資基金的政策定位；優(yōu)化生產(chǎn)力布局一級(jí)指標(biāo)分值為30分，與政策符合性一級(jí)指標(biāo)合計(jì)分值達(dá)到90分，旗幟鮮明的以絕對(duì)高比例的分值權(quán)重突出了政府投資基金的政策導(dǎo)向和全面貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略定位。

指標(biāo)說(shuō)明和計(jì)算方法上，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)各個(gè)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)均作了詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)解釋?zhuān)垢髦笜?biāo)的評(píng)價(jià)具有非常強(qiáng)的可操作性，使投向評(píng)價(jià)具有非常清晰的指導(dǎo)作用。

（三）管理流程閉環(huán)，責(zé)任主體明確

《工作辦法》構(gòu)建了從“設(shè)立評(píng)估”到“信用信息登記”再到“分級(jí)管理”的完整管理閉環(huán)。

一是設(shè)立評(píng)估。《工作辦法》第十條規(guī)定，基金設(shè)立過(guò)程中，發(fā)起部門(mén)應(yīng)就投向領(lǐng)域征求同級(jí)發(fā)展改革部門(mén)意見(jiàn)，發(fā)展改革部門(mén)需出具是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的意見(jiàn)，這從源頭上加強(qiáng)了準(zhǔn)入管理。

二是信用信息登記。《工作辦法》第十二條要求所有政府投資基金必須在指定系統(tǒng)完成信用信息登記，確保信息的統(tǒng)一歸集和動(dòng)態(tài)更新，為后續(xù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三是分級(jí)管理。《工作辦法》第九條要求省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)牽頭制定本省“重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單”并報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委備案。這一規(guī)定既賦予地方結(jié)合自身稟賦制定具體投向目錄的靈活性，又通過(guò)備案機(jī)制確保地方規(guī)劃與國(guó)家宏觀導(dǎo)向的一致性，實(shí)現(xiàn)中央與地方的協(xié)同管理。

三、總結(jié)與展望：邁向高質(zhì)量發(fā)展的新起點(diǎn)

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的部署，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭出臺(tái)《工作辦法》和《管理辦法》，對(duì)政府投資基金進(jìn)行布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)，并同步廢止不再匹配的規(guī)范性文件，這是落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要舉措，是引導(dǎo)基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“行動(dòng)指南”，將與《指導(dǎo)意見(jiàn)》一并推動(dòng)政府投資基金邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

但要清醒認(rèn)識(shí)到，政策的成功，關(guān)鍵在于后續(xù)的落地執(zhí)行與動(dòng)態(tài)優(yōu)化。一方面，需要各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)協(xié)同，確保政策精神不折不扣地傳導(dǎo)至每一支政府投資基金，評(píng)價(jià)工作要做到公正、透明、有據(jù)可依。另一方面，政府投資基金的管理機(jī)構(gòu)必須主動(dòng)適應(yīng)新規(guī)，深刻理解其政策內(nèi)涵，將支持國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、規(guī)范運(yùn)作、提升效能等要求，內(nèi)化為投資策略和日常管理的核心準(zhǔn)則。

在這套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼呖蚣芤龑?dǎo)下，各級(jí)政府投資基金能夠真正成為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的“戰(zhàn)略資本”、支持科技創(chuàng)新的“耐心資本”、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“智慧資本”。通過(guò)優(yōu)化布局、精準(zhǔn)投向、規(guī)范管理、提升效能，政府投資基金必將在加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的宏偉征程中，書(shū)寫(xiě)更加輝煌的篇章。（作者：?jiǎn)胃＃Ｄ暇檾?shù)科研究院院長(zhǎng)；劉乃進(jìn)，國(guó)浩律所高級(jí)合伙人）