低碳約束下的新競爭，或令城市迎來再次洗牌的機會

 

碳達峰時間表提前以及碳中和目標的提出，大大增加了城市的減碳壓力。王克表示，國家層面會提出碳排放達峰行動方案。2030年前達峰意味著“十四五”特別關鍵，需要很多扎實的行動去證明中國的承諾。中央還提出，支持有條件的地方率先達峰。一些城市尤其是低碳試點城市可能需要提前達峰。政策沒有“一刀切”，但不意味著可以更晚達峰的城市壓力更小——這些城市對高碳產業(yè)依賴嚴重，轉型任務嚴峻。

 

也就是說，中國城市發(fā)展的約束發(fā)生了根本性轉變。減碳成為硬約束。城市必須基于自己的條件和稟賦，完成低碳轉型。過去短短數(shù)十年，我們見證了全球范圍內很多城市的興衰。碳約束將引發(fā)新一輪的城市結構調整。對嚴重依賴煤炭等高碳資產的城市，甚至是生死考驗。

 

如前文所述，城市將是降低碳排放的主戰(zhàn)場。城市應該如何回應低碳要求，并抓住低碳轉型的機遇，打造城市發(fā)展的新引擎？

 

王志高認為，向低碳城市轉型，要在六個方面下功夫：人、空間、基礎設施、產業(yè)、金融、治理。舉例來說，在“人”的方面，主要是促進人的自由流動和有序集聚，使更多的人能夠生活在能效更高（一般也意味著經濟更發(fā)達）的城市里，還要引導人們崇尚低碳理念并在消費行為上自覺履行這一理念。在“基礎設施”方面，要在規(guī)劃階段用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌各類設施，集成融合，實現(xiàn)效率的最大化，這一點在投資新基建的過程中尤為重要。城市的能源基礎設施應盡快朝向低碳方向布局，重點關注分布式光伏、分布式區(qū)域建筑能源系統(tǒng)、儲能設施、職能微網等。在“金融”方面，城市應加快氣候投融資、生態(tài)投融資等新的投融資體系的建設，構建環(huán)境外部性成本內部化的渠道和機制。 

 

現(xiàn)階段，要做好四個調整：能源結構、產業(yè)結構、交通結構和用地結構。

 

目前較多研究都預測，2050年左右，中國非化石能源比重將從目前的15%左右，提升到80%左右甚至更高。2019年，煤炭占中國一次能源消費比重仍達57.7%。很多專家呼吁，從現(xiàn)在開始不再上馬新煤炭項目，逐漸用非化石能源替代煤電。煤炭資產和以煤炭為主要產業(yè)的城市已經受到沖擊。而所有城市尤其是東部用電量大的城市必須嚴肅考慮如何平滑完成能源替代。

 

產業(yè)結構調整意味著要盡量用高附加值、低能耗的產業(yè)替代高能耗產業(yè)。很多城市必須尋求新的增長點。

 

交通方面則要因地制宜地發(fā)展公共交通，優(yōu)化步行和騎車條件，提升交通系統(tǒng)整體效率，并用新能源車逐步替代燃油車。日前，國家有關部門提出，城市新增和更新的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、出租、通勤、輕型物流配送車輛，使用新能源或清潔能源汽車，2020 年底前大氣污染防治重點區(qū)域使用比例達到 80%。能源基金會交通項目高級項目主任龔慧明預計，2035年左右，全國可以實現(xiàn)新車銷售全部電動化。

 

用地結構方面，一方面要在新建區(qū)域，嚴格按照低碳要求規(guī)劃、設計和建設，另一方面，要利用城市更新機會，糾正已經建設很多年，但一直缺乏活力的眾多次新區(qū)、次新城存在的問題，通過填充式開發(fā)和低效用地的活化，提高土地開發(fā)的密度、功能的復合度，縮短出行距離。對于老城區(qū)，在設法完善公共服務設施的基礎上，優(yōu)化公共領域的空間利用，包括提升公共活動空間品質、增加綠色交通的路權等。城市建設區(qū)域應在土地規(guī)劃和開發(fā)標準上，較大限度地支持本地可再生能源，如屋頂光伏、地熱等的利用；提高建筑和基礎設施的環(huán)境準入標準，發(fā)展超低能耗建筑和可持續(xù)基礎設施，降低碳排放。

 

發(fā)展低碳城市很大的挑戰(zhàn)是，如何回應低碳和發(fā)展的關系。這絕不意味著，低碳只能是城市的成本。我們或許可以將發(fā)展低碳城市，視為一種城市發(fā)展模式的重構，最終要產出綠色GDP，并令城市環(huán)境更清潔，空間更合理，生活更便捷，創(chuàng)造更宜居更有活力的城市。

 

已經有一些城市取得亮眼的成績。

 

深圳2010年成為國家首批低碳城市試點，2013年率先啟動碳排放交易試點，2018年又成為國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。深圳將以更少的能耗、更低的環(huán)境代價，實現(xiàn)高質量可持續(xù)發(fā)展，作為轉型升級的必然選擇，主動調整經濟結構、能源結構，并大力發(fā)展新能源車和綠色建筑，實現(xiàn)了碳排放達峰、空氣質量達標、經濟高質量增長協(xié)同“三達“的目標。

 

更嚴格的環(huán)境標準和碳排放管控，對深圳淘汰落后產能，實現(xiàn)產業(yè)和經濟的轉型升級起到重要的倒逼作用。深圳市原副市長、哈爾濱工業(yè)大學（深圳）教授唐杰牽頭的一份研究顯示，碳排放管控和交易制度的實施，促進了電力供應的清潔化和低碳化，電力部門整體排放強度下降了近10%。2013-2017年，受碳排放交易體系管控制造業(yè)企業(yè)平均碳強度下降達34.8%，但企業(yè)增加值增速顯著高于全市平均水平。并且，限制高耗能高污染企業(yè)發(fā)展，加速了深圳產業(yè)不斷向高端化、高附加值轉型。

 

相較于深圳，作為曾嚴重倚賴重工業(yè)的城市，武漢的轉型或更有參考價值。武漢2013年成為第二批低碳城市試點后，對低碳城市作出頂層設計，設定了總量目標，還出臺了《武漢市碳排放達峰行動計劃（2017—2022年）》。通過關停高耗能、高污染企業(yè)，推動鋼鐵、石化、水泥、造紙等傳統(tǒng)行業(yè)低碳化改造和轉型發(fā)展，同時壯大信息技術、生命健康、新能源環(huán)保等低碳型戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，武漢市重工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)產值的比重已由2010年的76.7%降至2016年的20%左右，高新技術產業(yè)產值占比則由39.9%提高到70%。

 

不少專家都指出，經濟發(fā)達地區(qū)“騰籠換鳥”的過程，并不是落后產能的簡單轉移。在向欠發(fā)達地區(qū)轉移產業(yè)的過程中，很多企業(yè)改善了土地、產房等生產條件，以轉移為契機，更新改造設備，提高了效能。

 

但是，從全國平均水平來看，城市低碳轉型仍處于起步階段。很多地方對低碳城市理念各異、城市碳排放數(shù)據(jù)不清、缺乏剛性考核和評價體系、激勵機制不足，這些原因導致低碳城市試點總體進展仍不夠深入。

 

不同于空氣污染可以采取大量末端治理手段，城市低碳轉型目前主要依賴結構調整，難度不言而喻。

 

發(fā)揚城市精神：創(chuàng)新

 

即便挑戰(zhàn)很大，很多專家仍然對低碳城市的未來感到樂觀。因為城市本身就意味著創(chuàng)新。建設低碳城市更不是要背離那句“城市讓生活更美好”的銘言。

 

“要實現(xiàn)碳排放達峰，靠抑制消費是不可能的。我們還要滿足全面現(xiàn)代化的要求，還要滿足人對美好生活的向往。”王克強調。

 

或許，答案在城市本身。

 

“為什么要發(fā)展城市？它是作為創(chuàng)新要素的聚集地，人才、資本、知識等等，迸發(fā)出很多創(chuàng)意的火花，實現(xiàn)技術創(chuàng)新、技術革命。這些創(chuàng)意創(chuàng)新又很快可以放到城市里去實踐，在這種動態(tài)循環(huán)中加速改進。”王克表示。

 

這些創(chuàng)新帶來的可能性，有望極大地推動低碳城市的發(fā)展。

 

 “最關鍵是技術能不能突破。”龔慧明也表示。以新能源車為例，如果電池等技術能進一步突破，對消費的帶動將立竿見影。而如果儲能技術等能夠突破，未來分布式能源、智能電網也將帶來電力系統(tǒng)的革命?；蛟S每棟建筑都可以“發(fā)電”。

 

在可再生能源的發(fā)展過程中，我們已經感受到技術和產業(yè)革新的力量。依托于國內大循環(huán)和大市場，中國光伏產業(yè)發(fā)展世界排名前列，風電、光伏度電成本較十年前分別下降69%和90%，在一些地方已經可以和煤電價格競爭?？稍偕茉搭A計很快就可以實現(xiàn)平價上網。

 

而對城市而言，提高創(chuàng)新能力，本質上是一個治理問題，包括創(chuàng)造對人才友好、創(chuàng)新友好的環(huán)境；轉變政府思維，改進政府治理，創(chuàng)新城市規(guī)劃機制，改變部門導向、自上而下的方式，使城市設計真正從滿足城市市民和社會需求出發(fā)；通過碳交易等機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，帶動多元主體參與，引導低碳經濟發(fā)展和城市轉型等等。

 

對于嚴重依賴煤炭等高碳產業(yè)的城市而言，轉型更為艱巨。但回望城市發(fā)展歷史便可知，城市總是在面臨一次次的興衰考驗。許多國際著名城市也都經歷過艱難的轉型。二戰(zhàn)后，美國制造業(yè)開始轉移。上世紀六七十年代，曾經對制造業(yè)依賴嚴重的紐約和底特律一樣步履蹣跚，卻最終通過創(chuàng)新，比以前更有活力。

 

如果煤炭等產業(yè)的衰退甚至最終消失已經是不可避免，對于依賴這些產業(yè)的城市而言，則不該再抱有幻想，應該選擇堅定地轉型?；蛟S《城市的勝利》作者愛德華·格萊澤對于重振美國銹帶衰退工業(yè)城市的意見，可以提供一些借鑒：重新振興這些城市需要徹底地拋棄原有的產業(yè)模式，就像一條蛇褪去它的表皮一樣。

 

 “最終低碳得靠產業(yè)革命、組織方式革命、技術的革命。”王克表示，這是一次挑戰(zhàn)，反過來就是一次重大機遇—— “城市本身都在動態(tài)變化過程中。低碳對城市來說，實際上就是一次大考。”

撰文：財新智庫研究員 汪蘇  實習助理研究員 段靖宇